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政策解读--《沈阳市物业管理招投标管理办法》

2012-02-16

引言:“丢失一个钉子,坏了一只蹄铁;坏了一只蹄铁,折了一匹战马;折了一匹战马,伤了一位骑士;伤了一位骑士,输了一场战斗;输了一场战斗,亡了一个帝国”。一只马蹄铁上丢了一个钉子,导致一个帝国的灭亡,看似不可思议,但没有人能否认,初始条件十分微小的变化,经过不断放大,对其未来会造成极其巨大的影响,这就是“蝴蝶效应”。如果把前期物业管理招投标普遍存在的“假招标”现象,与物业管理市场竞争不充分、从而导致发育迟缓的状况联系起来时,就会发现“假招标”产生的危害之巨,进而思考改变这种状态的必要性与具体策略。


以招标规则小改变引领物业市场大发展

----《沈阳市物业管理招投标管理办法》解读


前期物业管理招投标制度是内地物业管理发展30年来创立的一项基本制度。2003年6月建设部<<关于印发<前期物业管理招标投标管理暂行办法>的通知》(建住房[2003]130号)规定,在前期物业管理期间,建设单位应当通过招投标方式选聘具有相应资质的物业服务企业。2005年和2007年沈阳市房产局先后印发了《沈阳市前期物业管理招投标管理规定》和《关于规范住宅区前期物业管理招投标活动的通知》。这些规范性文件为我市规范前期物业管理招投标活动,保护招标投标当事人的合法权益,促进物业管理市场的公平竞争,发挥了积极作用,特别是经过几年来的实践检验,为进一步改进和完善物业管理招投标工作积累了宝贵经验。

一、前期物业管理招投标活动存在的主要问题及危害

1.招投标管理相关规定设计不完善。(1)允许招标人代表进入评标委员会,人员虽少,却可能左右评标结果。(2)评标标准和评标方法不明确,招标人可以在制定评标规则时做手脚,加大内定人选的中标几率。(3)允许招标人在“3名有排序的合格的中标候选人”中确定中标人,而且“当确定中标的中标候选人放弃中标或者因不可抗力提出不能履行合同的,招标人可以确定其他中标候选人为中标人。”这等于赋予招标人很大的选择空间。实践中,即使出现“陪标人”名次靠的情况,名次靠前者也可以利用规则主动放弃中标,直到“内定人选”中标为止。应当说,这些制度设计为“假招标”打开了方便之门,因此“假招标”业已成为物业行业内的“潜规则”,以致物业公司对于招标人发布的招标公告几乎都采取充耳不闻、视而不见的态度。

2. 招标价格不能反映物业服务实际成本。目前,前期物业管理收费普遍存在开发商定价的问题,质价不符的问题非常突出。有的开发商为了让自己成立的物业公司多赚钱,随意抬高物业服务费价格,甚至达到每月每平方米三四块钱,明显高于行业平均成本。也有的开发商为了促进物业销售,一面承诺一些难以兑现的服务承诺,一面把物业服务费压得极低,而一些资质级别低、信誉差的物业公司之所以敢投标,靠的是后期服务“抽条”以降低经营成本,导致“服务差—业主不满意—收费率低—服务更差”的恶性循环,有的企业勉强管理了一两年后不得不“弃管”。这种偏离行业平均成本的定价方式,无论是高是低,最终的受害者都是广大业主。而且,前期物业服务收费定价是否合理,往往决定着一个物业进入常规管理以后能否步入良性运行轨道。

3.中介组织游离于政府监管之外。《中华人民共和国招标投标法》第十四条规定“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构,其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。从事其他招标代理业务的招标代理机构,其资格认定的主管部门由国务院规定”。《前期物业管理招标投标管理暂行办法》第五条第三款“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理招标投标活动的监督管理”。根据上述规定,我市物业管理招标代理机构的资格应当由市房产主管部门认定。但由于物业管理在内地发展时间短,国家、省、市关于物业管理市场中介组织的立法相对滞后,目前我市对于物业管理招标代理机构和其他中介组织的监督管理基本上无法可依。物业管理中介市场存在的突出问题是,代理机构缺少专业管理人员,招投标代理业务不规范,从业人员职业道德失范。个别物业管理招标代理机构成为开发商的附庸,拿人钱财,替人免灾,丧失了公平公正立场。如有的代理机构替开发商起草的前期物业服务合同中约定“物业共用部位、共用设施收益用于补贴物业服务费用”,严重侵害了广大业主利益

4.建管不分导致物业管理市场发展缓慢。早在2003年,住建部就指出,大力推进物业管理与房地产开发的“建管分离”是行业持续健康发展的正确选择。但目前我市90%以上的前期物业管理都处于“建管不分”状态,由于开发商与物业公司或存在父子关系,或存在兄弟关系,从而引发物业管理市场诸多问题:(1)影响物业服务企业为业主服务的公正立场,有的物业公司按照开发公司的授意,采取恶劣手段压制业主,引发物业与业主的冲突;(2)妨害物业管理市场的优胜劣汰,一些新设立的物业公司依靠与开发商的隶属关系取得了物业管理权,而一些服务质量好的物业公司因为没有开发商背景,难以扩大市场份额,导致“优不胜、劣不汰”的现象长期存在,甚至出现“逆淘汰”的情况;(3)扭曲物业管理市场的正常价格,有些物业公司依靠开发商补贴维持“质优价低”的服务标准,误导消费者对物业管理正常收费价格产生质疑。

总之,前期物业管理招投标是物业管理市场化进程的第一道门槛,如果任由“假招标”横行,不但严重侵害了广大业主的切身利益,而且对物业管理市场的培育和发展也将产生严重的制约。因此,抓紧修改旧规则,建立新办法,显得十分必要和迫切。

二、新办法对旧办法作了哪些细化和延伸

针对前期物业管理招投标中存在的问题,最近我们在起草《沈阳市物业管理招标投标管理办法》(以下简称新办法)时,对《前期物业管理招标投标管理暂行办法》(以下简称旧办法)中的一些规定进行了细化和补充。

1.对适用范围进行了延伸。《旧办法》仅适用于规范前期物业管理招投标活动。《新办法》为适应形势发展,其规范对象不仅包括业主大会成立以前的前期物业管理招投标活动,而且包括业主大会成立以后的物业管理招投标活动。此外,《旧办法》第三条规定“住宅及同一物业管理区域内非住宅的建设单位,应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业”。而《新办法》第四条规定“住宅、商住两建筑、与住宅同一物业管理区域内的非住宅及分割出售的非住宅,其前期物业管理应当通过公开招标方式选聘物业服务企业”。显然,在《新办法》纳入招投标监管的物业类型更多一些。我们认为,选聘物业服务企业是全体业主拥有的共同管理权中的一项极为重要的权利,只要是分割出售的物业,开发商就无权代替业主行使这一权利,因此无论是购买住宅的业主,还是购买非住宅的业主,其合法权益都应当得到保护。

2.对协议选聘方式的规模予以明确和细化。《旧办法》第三条规定“住宅规模较小的,经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门批准,可以采用协议方式选聘具有相应资质的物业管理企业”。没有明确“规模较小”的具体标准。而《新办法》第四条则规定“多层建筑总建筑面积少于2万平方米、单栋高层建筑总建筑面积少于1万平方米、多层高层混合建筑总建筑面积少于2万平方米的新建物业项目或投标人少于3人的,经区、县(市)房产管理部门批准,可以采用协议方式选聘物业服务企业”。这一具体规定与《沈阳市物业管理条例》的规定是一致的,使协议选聘在实践中更具有操作性。

3.对招投标方式予以限定。《旧办法》第八条第一款规定“前期物业管理招标分为公开招标和邀请招标”。《新办法》第四条指出“前期物业管理应当通过公开招标方式选聘物业服务企业。”《新办法》只规定公开招标一种方式的原因在于,《中华人民共和国招标投标法》第十一条规定“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的,经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准,可以进行邀请招标”。根据这一规定,我市无权批准邀请招标项目。因此,前期物业管理实行公开招标方式是唯一选择。

4.充分发挥评标专家的作用。《旧办法》第二十八条第二款规定:“评标委员会由招标人代表和物业管理方面的专家组成,成员为5人以上单数,其中招标人代表以外的物业管理方面的专家不得少于成员总数的2/3。”《新办法》第三十二条规定“物业管理评标专家组成评标委员会负责评标活动。评标委员会成员为5人或7人”。我们认为,评标委员会成员全部由物业管理专家组成,更能体现招投标的公平、公正原则。对于一个即将分割出售的物业来说,开发商只是暂时的“大业主”,其未来的主人是物业买受人,由开发商替业主行使选聘物业公司的权利,从法理上讲不通。从政府公开采购物业服务的实践看,评标委员会是完全由物业管理专家组成的。

5.明确评标应当采用综合评分法。《旧办法》只规定“招标人应当根据物业管理项目的特点和需要,在招标前完成招标文件的编制。”“招标文件应当包括评标标准和评标方式。”但没有对评标方法予以明确。实践证明,评标方法的选择是做好招标采购的关键所在,评标方法不当,会严重影响招标采购的质量。2004年9月11日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部[2004]18号部长令)明确了三种评标方法,即最低评标价法、综合评分法和性价比法。其中,综合评分法具有更科学、更量化的优点,有利于发挥评标专家的作用。结合物业管理招标实际,《新办法》第三十四条规定“评标应当在保密的情况下进行,采用综合评分法,分别对投标书的商务部分、技术部分和资信部分进行评审,总分为100分”。

6.明确中标人选的唯一性。《旧办法》第三十五条规定“评标人推荐不超过3名有排序的合格的中标候选人。招标人应当按照中标候选人的排序确定中标人。当确定中标的中标候选人放弃中标或者因不可抗力提出不能履行合同的,招标人可以依序确定其他中标候选人为中标人。”《新办法》第三十八条规定“经评标委员会评审,排名第一的投标人应当作为中标人。中标人放弃中标的,招标人应当重新组织招标”。明确“排名第一投标人为中标人”,目的是限制招标人的自由裁量权。规定“中标人放弃中标时招标人应当重新招标”,目的是防止招标人暗示中标人放弃中标,加大造假的时间成本。

三、《新办法》与《旧办法》相比增加了哪些内容及初衷

1.对建设单位反复选聘物业企业的行为予以约束。《新办法》第二十四条规定“在前期物业管理期间,发生提前终止前期物业服务合同情况时,物业交付使用未达到50%的,建设单位可以通过招标方式重新选聘物业服务业;物业交付使用超过50%的,应当由业主大会选聘物业服务企业”。近年来,我市发生多起开发商反复解聘选聘物业企业的问题,一个物业项目虽然已经交付使用了一二年甚至三五年,但开发商仍然越俎代庖,取代业主行使选聘物业公司的权利,而业主对于开发商重新选聘的物业公司往往不认同,从而引发种种矛盾。这一规定意味着,建设单位“二次选聘”物业企业是有条件的,当物业交付使用超过50%以后,建设单位已经不再是“大业主”,因此无权代表多数业主行使选聘物业公司的权利。

2.项目经理一经确定不得随意更换。《新办法》第三十五条规定“中标人在投标文件中承诺派出的项目经理1年内不得更换。1名项目经理应当管理1个物业管理项目”。实践证明,一个物业管理项目管理得好坏,关键在于项目经理。因此,很多物业公司在投标时,往往承诺派驻最好的项目经理,而一旦中标后便将其撤走,再投标下一个物业管理项目。因此,这一规定的目的是保证项目经理的确定性和管理的连续性,防止物业公司中标后以“偷梁换柱”的方式将优秀的项目经理撤出中标项目。

3.设置了“拦标价”。《新办法》第十六条规定“招标人在办理招标备案前,应当委托物业服务质量与价格评估机构测算物业服务价格,并作为物业管理招标投标标的物的拦标价。拦标价由成本和利润构成,应当作为招标公告和投标邀请书的要件,对所有投标人公开”。物业管理招投标或“以价格招服务”,或“以服务招价格”。“以价格招服务”一般适用于业主大会选聘物业公司。就前期物业管理来说,以“服务招价格”更为合理。招标人可以根据物业项目实际情况提出服务需求,但不应当享有定价权。而且我们认为,物业服务价格既不应当由招标人说了算,也不应当由代理机构说了算。借鉴北京经验,《新办法》引入第三方——物业服务质量与价格评估机构——进行测算,体现了市场公正。投标人在“拦标价”之下进行合理低价竞争,可以最大限度地维护广大业主和物业服务企业切身利益。

4.对评估机构和代理机构监管作出规定。物业管理在内地发展不过短暂的二三十年时间,而伴随物业管理市场发展应运而生的各类社会中介组织更是新生事物。因此,国内对“物业管理招标代理机构”和“物业服务质量与价格评估机构”尚无明确的法律规定。《新办法》依据《城市房地产中介服务管理规定》(建设部令第50号)等有关规定,参照《建设部关于房地产价格评估机构资格等级管理的若干规定》(建房[1997]12号),专门用两个章节(第五章、第六章)对评估机构和代理机构的性质、设立条件等作出规定。这些规定虽然是粗线条的,但从现实需要看,对于培育和规范物业管理市场中介组织却是非常必要的,应当说是“有,聊胜于无”。

四、《新办法》对物业管理市场可能带来的影响

1.逐步扭转“假招标”的局面。当前,“假招标”之所以充斥内地的物业管理招投标市场,物业企业参与招投标的兴趣不大,关键在于“游戏规则”不透明,易于被人操纵。《新办法》从招标、投标、开标、评标、中标等诸多环节作了改进,明显加大了招标人“一手遮天”、“暗箱操作”的难度,尤其是规定“排名第一名的投标人为中标人”,可以说开标结果“一揭两瞪眼”,其不确定性大大增加,必然会吸引更多的潜在投标人来参与竞争。虽然不敢说《新办法》实施后,在短时间内就能改变由招标人自编自导的“假招标”现状,但可以确信,在不久的将来物业管理招投标市场一定会成为竞争最激烈的市场。

2.逐步实现建设与管理的“建管分离”。按照《新办法》确定的评标标准和评标办法,明显增加了新设立的三级资质物业服务企业的中标难度。首先从商务标投标来看,新企业的报价能力不强;其次从技术标投标来看,其组织机构框架、管理人员配置及管理制度等,与有经验的大企业相比明显处于劣势;第三也是最不利的一项,从资信部分投标开看,新企业的信用状况一片空白,没有任何管理业绩和获奖证明,资信部分得分几乎为零。因此,《新办法》实施后,除一些经过市场检验的、有雄厚实力开发商外,开发商“自建自管”的局面将被彻底打破。

3.进一步推进物业服务企业信用信息建设水平。我市从2009年开始建立和完善物业企业信用信息管理体系,但由于企业信用信息状况与企业经营、市场占有等经济利益不挂钩,因此物业企业对申报相关信息不主动,对其存在的失信行为不在乎。《新办法》明确规定资信部分占综合评分的20%。可以预见,在不久的将来,尤其是当业主大会也把招投标作为选聘“物业管家”的首选方式以后,不守信和不重视信用信息建设的企业将逐渐失去分割“物业蛋糕”的机会,因此《新规则》很可能引发物业企业由“重资质”向“重信用”的转变,诚实守信必将成为物业企业的立业之本、生存之基。

4.进一步促进物业管理市场的成熟和发育。市场中介组织作为市场经济体制的有机组成部分,其发展具有节约交易成本、增强信息沟通、推动制度创新等功能。近年来,随着政府转型的逐步到位,将一部分技术性、基础性的工作转移给社会中介组织承担的条件已经基本成熟。《新办法》适应物业管理市场发展,对物业管理招投标服务大厅、代理机构、评估机构等做出相关规定。可以预见,随着《新办法》的颁布实施,我市物业管理市场中介服务体系一定会日趋完善,逐步形成中介场所类、经济鉴证类、行业协会类、信息媒介类等门类齐全的市场中介组织,促进物业管理市场的细分和专业化服务市场格局的形成。